廖軍 張小鋒等  領略氣象

促進氣象產業(yè)發(fā)展的對策研究（二）

§  廖軍 張小鋒  林霖 李欣  王妍

 

4  我國規(guī)范和促進氣象產業(yè)發(fā)展需要關注的問題

研究中大家注意到，我國氣象產業(yè)雖然潛力巨大，市場主體也積極參與，但仍存在一些值得高度重視的問題。

4.1氣象產業(yè)發(fā)展認識的問題

一方面，對發(fā)展氣象產業(yè)的認識不夠。新發(fā)展階段，僅靠氣象部門提供產品和服務，遠遠不能滿足人民和國家的需要，難以實現(xiàn)氣象服務保障“四生”的戰(zhàn)略定位，亟需從氣象高質量發(fā)展和氣象強國建設角度認識氣象產業(yè)發(fā)展的重要性。與此同時，氣象主管部門對產業(yè)相關研究分析不夠深入，既缺少具體的產業(yè)管理政策和制度，又缺乏較強的管理能力和手段，對氣象產業(yè)的宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務職能履行不夠到位。

另一方面，對發(fā)展部門氣象科技服務的認識不統(tǒng)一。不同層級、不同地區(qū)對發(fā)展氣象專業(yè)有償服務、防雷技術服務等科技服務的認識不一致，對氣象科技服務的作用和價值認識不清晰，沒有將其作為提升氣象服務能力的重要手段方式，沒有將其作為氣象事業(yè)的重要補充。

4.2氣象產業(yè)發(fā)展政策的問題

一是產業(yè)引導政策缺失。缺少類似于《關于加快應急產業(yè)發(fā)展的意見》的綜合性政策文件和氣象產業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，氣象產業(yè)發(fā)展方向、產業(yè)結構和產業(yè)布局不清晰。缺乏科學的氣象產業(yè)指導目錄，《國民經濟行業(yè)分類》《產業(yè)結構調整指導目錄（2019）》《戰(zhàn)略性新興產業(yè)分類（2018）》《國家科技服務業(yè)統(tǒng)計分類》等對氣象產業(yè)分類不統(tǒng)一。國家產業(yè)政策研究不夠，缺乏手段引導企業(yè)接引國家相應的產業(yè)政策。現(xiàn)有引導政策偏“前端”輕“后端”，《氣象觀測技術發(fā)展引領計劃（2020-2035年）》已出臺，氣象信息服務領域仍舊空白。

二是產業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)與標準亟需完善。目前，僅在《氣象法》明確“發(fā)展氣象信息產業(yè)”，相應的條例涉及氣象產業(yè)內容較薄弱。部門規(guī)章不健全，有些規(guī)章缺乏配套操作細則，有些規(guī)章過于久遠，《氣象資料共享管理辦法》公布至今，10多年都沒修訂，與實際發(fā)展不相適應。氣象產業(yè)相關數據、技術、產品和服務標準缺失，比如氣象專用裝備等基礎標準建設較弱，氣象信息服務和防雷質量標準缺失。標準的“硬約束”作用發(fā)揮不足，應用標準來加強市場監(jiān)管不夠。

三是數據安全有序開放亟待關注。氣象數據管理的政策體系不完善，數據安全防護和有序開放的政策措施不到位，對氣象數據非法流出、非授權使用等問題缺乏有效對策，用戶獲取數據“各顯神通”。貴州、深圳等地氣象數據要素市場化配置改革，“倒逼”氣象部門盡快完善與數據要素相關的基礎性制度。

4.3氣象產業(yè)監(jiān)管的問題

一是氣象產業(yè)的行業(yè)管理職能不明確。氣象信息服務、氣象儀器裝備、氣象工程技術服務、氣象專用軟件相關業(yè)務分別歸口到觀測、減災、法規(guī)、預報等不同內設機構，其產業(yè)管理職能不明確，產業(yè)管理職能缺位。

二是氣象信息服務許可制度尚未建立。氣象信息服務屬于高科技、專業(yè)性強的產業(yè)，缺乏類似于日本、韓國的主體資質與人員資格的準入許可，因市場主體自身的技術、設施等原因造成服務失準，給用戶帶來一定程度損失，甚至引起社會應對混亂的情況。而隨著“放管服”改革的深入推進，國家在大力壓縮行政許可事項，近年來新立的法律法規(guī)均無新增許可，針對氣象相關服務經營新設準入許可審查制度的難度大。

三是相關事中事后有關監(jiān)管需加強。對適應“放管服”改革要求的監(jiān)管方式研究不多，未建立事中事后監(jiān)管目錄、流程和標準，防雷超資質檢測、違反公眾預報統(tǒng)一發(fā)布制度等情況時常發(fā)生。開展信用評價和失信懲戒等監(jiān)管措施的法律依據不足。沒有專門的氣象執(zhí)法機構和隊伍，與市場監(jiān)管、網信、發(fā)改委等多部門聯(lián)合監(jiān)管和執(zhí)法的長效機制還未形成，特別是預報統(tǒng)一發(fā)布制度的監(jiān)管執(zhí)行不到位。全國統(tǒng)一在線監(jiān)管平臺還未建立，缺乏信息化平臺支撐，已開展的備案管理、質量評價、信用評價也未能協(xié)同數據開放等政策形成監(jiān)管組合拳。監(jiān)管對象數據、經營行為數據、服務質量數據、信用評價數據等均不掌握，無法建立基于大數據的智慧監(jiān)管模式。中國氣象服務協(xié)會在加強行業(yè)自律等方面的作用不明顯。

4.4氣象產業(yè)發(fā)展支撐服務的問題

一是亟需建立起產業(yè)統(tǒng)計制度。沒有規(guī)范氣象產業(yè)統(tǒng)計范圍和口徑，面向全社會的統(tǒng)計監(jiān)測能力弱，與統(tǒng)計、工商、稅務等擁有大量經濟數據部門合作不緊密，沒有定期開展產業(yè)摸底調研，導致氣象產業(yè)的基礎數據不易獲取，具體規(guī)模情況無法準確把握。

二是產業(yè)發(fā)展支持導向不明確。氣象產業(yè)引導支持不足。針對產業(yè)發(fā)展初期階段的特殊政策研究不夠，缺少發(fā)展不充分領域的基礎性支持和保護措施。產業(yè)分散特征明顯，中國氣象科技產業(yè)園、中國氣象谷產業(yè)聚焦示范帶動作用不強，重大氣象科技創(chuàng)新基地并未形成，創(chuàng)新資源難以向氣象儀器裝備、氣象信息服務領域聚集。沒有將企業(yè)納入到國家氣象科技創(chuàng)新體系進行考慮，給予企業(yè)相關的科技研發(fā)、成果轉化、推廣應用的扶持少，事企協(xié)作的產學研科技創(chuàng)新機制并不通暢。

三是面對各類產業(yè)主體的服務有待加強。面向各類產業(yè)主體開展新產品、新技術、新政策、資質資格相關培訓以及職稱評定等方面服務亟待加強，缺乏類似日本氣象產業(yè)支持中心的統(tǒng)一支撐機構。尚未搭建起部門和各類產業(yè)主體之間的互動機制，以及面向產業(yè)發(fā)展的支撐平臺和眾創(chuàng)平臺。

 5 規(guī)范和促進氣象產業(yè)發(fā)展的對策建議

中國氣象局作為氣象行業(yè)主管機構，應堅持市場主導和政府引導相結合、規(guī)范監(jiān)管和開放市場相結合、創(chuàng)新驅動和需求牽引相結合，整體推進和重點發(fā)展相結合、社會效益和經濟效益相結合的原則，推動建立制度體系完備、市場主體有活力、監(jiān)管規(guī)范有效、支撐保障有力的氣象產業(yè)體系, 切實履行好對氣象產業(yè)的宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務職能。同時，又要采取有效措施，推動部門自身產業(yè)發(fā)展。具體建議如下：

5.1 明確氣象產業(yè)的定位，高度重視氣象產業(yè)發(fā)展

近年來，我國氣象產業(yè)呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展態(tài)勢，表現(xiàn)出市場規(guī)模不斷壯大、產業(yè)帶動作用強、市場集中度高、技術更新速度快等特點。發(fā)展我國氣象產業(yè)既有很高的戰(zhàn)略意義，又有很強的現(xiàn)實意義。首先，發(fā)展氣象產業(yè)能夠擴大和改善面向“四生”的氣象服務供給，更好滿足人民群眾對美好生活向往的需要。其次，發(fā)展氣象產業(yè)是貫徹落實黨中央和國務院關于激活高價值氣象數據要素潛能的具體行動。發(fā)展氣象產業(yè)是培育新的經濟增長點的重要內容，有利于催生新的業(yè)態(tài)，促進中小微企業(yè)發(fā)展，增強經濟發(fā)展韌性。第三，發(fā)展氣象產業(yè)是提高氣象服務國家服務人民質量和效益的客觀要求。發(fā)展氣象產業(yè)，有助于推動我國氣象科技自立自強，提升我國氣象國際核心競爭力，推動氣象事業(yè)高質量發(fā)展，加快氣象強國建設進程。因此，建議中國氣象局保持戰(zhàn)略定力，高度重視并始終如一支持氣象產業(yè)發(fā)展；明確發(fā)展定位，把氣象產業(yè)發(fā)展置于氣象工作的重要地位；理清發(fā)展思路，謀劃氣象產業(yè)發(fā)展的方向性問題、基本制度問題、方針政策問題、具體推動和落實問題。

5.2明確氣象產業(yè)定義、分類和重點發(fā)展方向

一是明確氣象產業(yè)定義。結合國內外相關產業(yè)定義，建議將氣象產業(yè)定義為“為經濟社會發(fā)展和人民生產生活提供氣象產品和服務的各類經濟活動的集合”，強調其經濟性、規(guī)模性、職業(yè)化等特點。

二是明確氣象產業(yè)分類。結合《國民經濟行業(yè)分類》情況，以及氣象產業(yè)自身特點，建議將氣象產業(yè)分類為氣象信息服務、氣象儀器裝備、氣象工程技術三大領域。其中，氣象信息服務產業(yè)細分為氣象信息傳播服務、面向各行業(yè)的專業(yè)氣象服務、氣候資源開發(fā)利用服務、氣象災害風險管理服務以及氣象科學技術普及；氣象儀器裝備產業(yè)細分為氣象探測裝備、氣象災害防御裝備、人影作業(yè)裝備、氣象信息網絡裝備、氣象科學實驗裝備的研發(fā)、制造、銷售和運維服務；氣象工程技術產業(yè)細分為防雷減災服務、人工影響作業(yè)服務、氣象災害防御適用技術服務和氣象專用軟件開發(fā)與運維。

三是明確氣象產業(yè)發(fā)展重點。中國氣象局作為行業(yè)主管部門要結合產業(yè)細分特點，分類明確重點發(fā)展方向和支持領域：

氣象信息服務產業(yè)方面，引導和支持企業(yè)依法開展氣象信息咨詢服務，促進氣象數據全社會高效應用和安全管理。鼓勵企業(yè)參與除涉及重大國計民生和國家安全之外的氣象信息咨詢服務，培育氣象信息傳播新業(yè)態(tài)，推進遠洋導航、航空等領域專業(yè)氣象服務向價值鏈高端延伸。引導和支持氣象科普產業(yè)向參與式、體驗式等新業(yè)態(tài)轉變，實現(xiàn)市場化、專業(yè)化、品牌化發(fā)展。加強對支撐氣象信息咨詢服務產業(yè)的氣象數據的管理。

氣象儀器裝備產業(yè)方面，引導和支持若干龍頭企業(yè)以智能制造和核心零部件精密制造為主攻方向，以滿足氣象現(xiàn)代化建設對重大技術裝備的需求為目標，創(chuàng)新發(fā)展智能化、高性能、低功耗、高可靠性的儀器裝備。適度扶持氣象探測裝備零部件企業(yè)發(fā)展。加強對氣象儀器裝備產品的準入許可管理。

氣象工程技術產業(yè)方面，引導和支持企業(yè)參與防雷工程專業(yè)設計和施工、防雷裝置檢測、雷電災害風險評估、防雷產品研發(fā)等防雷減災服務以及氣象災害防御適用技術服務。引導和支持企業(yè)參與氣象專業(yè)軟件研發(fā)，培育和扶持氣象部門軟件研發(fā)企業(yè)，重點支持具有自主知識產權的氣象專用軟件研發(fā)。

考慮現(xiàn)有市場規(guī)模和未來市場前景，以及與國際水平的差距，建議近期將氣象信息服務與氣象儀器裝備作為重點支持的發(fā)展領域。

5.3盡快建立完善氣象產業(yè)政策制度

一是出臺產業(yè)發(fā)展引導性政策文件。盡快制定出臺關于規(guī)范和促進氣象產業(yè)發(fā)展的意見，明確發(fā)展目標和重點任務。適時編制氣象產業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃。研究制定氣象產業(yè)分類指導目錄，推動有關部門修訂《國民經濟行業(yè)分類》《產業(yè)結構調整指導目錄》《戰(zhàn)略性新興產業(yè)分類》《國家科技服務業(yè)統(tǒng)計分類》中的氣象產業(yè)類別。系統(tǒng)研究氣象產業(yè)發(fā)展的制度體系，形成涵蓋產業(yè)結構政策、產業(yè)組織政策、產業(yè)區(qū)域布局政策、產業(yè)監(jiān)管政策、產業(yè)科技政策、產業(yè)投融資和稅收政策等的框架體系，并逐步推動建立。

二是建立健全氣象產業(yè)相關法律法規(guī)與標準體系。在《氣象法》等法律條例制修訂時，完善規(guī)范和促進氣象產業(yè)發(fā)展相關法律條款，界定氣象產業(yè)發(fā)展的限制性和禁止性事項。修訂《氣象資料共享管理辦法》等相關部門規(guī)章，增強部門規(guī)章的可操作性。探索把行之有效的產業(yè)政策，上升為國家或地方法律法規(guī)，使氣象產業(yè)納入法制化的發(fā)展軌道。加強氣象產業(yè)標準制定和應用，發(fā)揮標準對產業(yè)發(fā)展的促進和規(guī)范作用。研究和制定氣象產業(yè)標準體系，提出“十四五”氣象產業(yè)標準重點項目，加快制定氣象專用裝備及軟件、氣象信息服務、防雷等領域數據、產品、質量、技術、服務和監(jiān)管標準，積極引導龍頭企業(yè)牽頭標準制定。

三是推進氣象數據有序開放�；�于確保數據安全、體現(xiàn)公平競爭、落實要素市場化配置要求、不動搖氣象事業(yè)發(fā)展根基的原則，跟蹤國家有關政策，總結貴州、深圳等地氣象數據市場培育試點進展，研究提出氣象數據管理的政策體系，制定氣象數據要素市場化配置的相關政策，分類制定氣象數據開放共享、氣象數據安全管理、氣象數據要素產權、氣象數據流通交易和收益分配等制度，確保數據政策“先立后破”。統(tǒng)一氣象數據對外提供機構，建設統(tǒng)一的氣象數據對外提供接口。

5.4提高氣象產業(yè)綜合管理能力

一是明確管理機構和職能。成立氣象產業(yè)發(fā)展促進委員會，負責擬定氣象產業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，指導、促進氣象產業(yè)相關門類及新型業(yè)態(tài)發(fā)展，指導氣象產業(yè)園區(qū)、基地建設。設置氣象產業(yè)發(fā)展委員會辦公室，負責氣象產業(yè)的歸口管理。明確氣象信息服務、氣象儀器裝備、氣象工程技術產業(yè)等細分領域監(jiān)管職能司。

二是建立完善準入制度。針對氣象信息服務領域，借鑒日本和韓國經驗，研究氣象信息服務人員從業(yè)資格管理和市場主體資質許可管理的可行性。如不可行，建議支持中國氣象服務協(xié)會建立氣象信息服務從業(yè)人員和市場主體的能力評價制度。在現(xiàn)有氣象專用技術裝備使用許可的基礎上，統(tǒng)一全社會氣象儀器裝備技術標準。

三是強化事中事后監(jiān)管。制定各領域氣象產業(yè)監(jiān)管目錄，分類細化監(jiān)管流程，制定指導性強、可操作性高的辦法和標準。以全國公共信用信息基礎目錄和全國失信懲戒措施基礎清單為依據，開展氣象產業(yè)信用管理制度研究，并逐步推動建立。推動建立多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，聯(lián)合地方住建、市場監(jiān)管等部門開展防雷領域資質掛靠清理和檢測質量檢查，聯(lián)合地方市場監(jiān)管、網信辦、發(fā)改委等部門開展氣象信息服務和氣象數據安全監(jiān)管行動。加強地方各級氣象行政執(zhí)法機構和隊伍建設。加快建設統(tǒng)一的氣象產業(yè)監(jiān)管平臺，建立與市場綜合監(jiān)管部門的信息共享機制。發(fā)揮中國氣象服務協(xié)會在行業(yè)自律中的作用。

5.5增強氣象產業(yè)發(fā)展支撐服務

一是建立統(tǒng)一的產業(yè)統(tǒng)計報告制度。建立氣象產業(yè)發(fā)展情況的統(tǒng)計制度與指標體系，建立氣象產業(yè)單位名錄庫，定期開展產業(yè)現(xiàn)狀調查，摸清需求潛力，分析發(fā)展方向，發(fā)布產業(yè)發(fā)展報告。

二是支持產業(yè)聚集發(fā)展與科技創(chuàng)新。加快建設中國氣象科技產業(yè)園、中國氣象谷等氣象產業(yè)集群，積極推動氣象產業(yè)向國家級科技產業(yè)示范園區(qū)、示范基地等重點功能平臺集聚。將企業(yè)作為重要力量納入國家氣象科技創(chuàng)新體系，探索建立氣象產業(yè)科技創(chuàng)新專項，爭取國家科技計劃對氣象產業(yè)重大科技創(chuàng)新支持。建立健全“政產學研用”協(xié)同創(chuàng)新機制，引導龍頭企業(yè)牽頭建立氣象信息咨詢服務、氣象儀器裝備等領域產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟。鼓勵企業(yè)參與中國氣象局舉辦的各類氣象創(chuàng)新大賽。

三是加強企業(yè)服務。構建氣象部門與企業(yè)的溝通交互渠道，定期了解企業(yè)共同訴求，開展新產品、新技術、新政策、資質資格相關培訓以及職稱評定，建設氣象服務眾創(chuàng)平臺。支持中國氣象服務協(xié)會舉辦氣象產業(yè)展覽、論壇和投資促進等活動，開展“氣象知名企業(yè)”“杰出氣象企業(yè)家”等評選。引導和支持企業(yè)參與氣象重大國際會議、國際活動，開展跨國合作。

END

來源 | 氣象軟科學

編輯 | 馮裕健